El Giro es más que necesario, No se puede pedir una Cuestión de Confianza a un partido como el actual. Ni siquiera una Moción de Censura. Quien quiera perder el tiempo que lo haga, pero no nos hagan creer que esto es trabajar por el pueblo? o si? a modo de Reflexión.
Artículo 112.
El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de conf
ianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados.
Artículo 113.
1. El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.
2. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
3. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas.
4. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones. El Unico planteamiento que ha salido en los medios hoy, no es ninguna de estas dos posturas, más bien es la planteada a las puertas, lo valido, lo valiente, lo "exigible" es un Referendum. Artículo 92
Sinopsis del Artículo 92
El presente artículo es una muestra de la generosidad con que nuestra Constitución ha acogido los diversos mecanismos de democracia directa o semi-directa que perviven en los regímenes actuales. Comprometida, como dice el artículo 9.2, en "facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social", reconoce entre los derechos fundamentales de los ciudadanos el de "participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal" (artículo 23.1).
Junto a otras formas de participación directa como la iniciativa legislativa popular del artículo 87.3, o el régimen de concejo abierto del artículo 140, la Constitución contempla distintas modalidades de referéndum que, como es sabido, supone la consulta al conjunto del cuerpo electoral para que se pronuncie de manera afirmativa o negativa sobre un texto, vote en blanco o se abstenga. Así, se recogen distintos tipos de referéndum en el marco del proceso autonómico en los artículos 151.1, para la ratificación de la iniciativa autonómica; 151.2 para la aprobación de los Estatutos de Autonomía; 152.2 para la reforma estatutaria y en la disposición transitoria cuarta en orden a una eventual incorporación de Navarra a la Comunidad Autónoma del País Vasco. Asimismo, se prevén dos modalidades de referéndum constituyente en los artículos 167.3 y 168.3: el primero de ellos de carácter facultativo, y el segundo obligatorio, dada la naturaleza agravada del procedimiento de reforma constitucional. Y, finalmente, el artículo 92 recoge el referéndum consultivo que puede plantearse sobre las decisiones políticas de especial trascendencia.
Antes de entrar a analizar este precepto, merece la pena detenerse, aunque sea brevemente en delimitar el concepto genérico de referéndum, para lo que resulta de mención obligada la STC 103/2008, de 11 de septiembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política. De acuerdo con esta sentencia, en palabras del Tribunal Constitucional, el referéndum es un instrumento de participación directa y política; más en concreto, el referéndum es una especie del género "consulta popular" con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral respecto de asuntos públicos propios del artículo 23 de la Constitución, y que se sustancia a través del correspondiente proceso electoral (STC 103/2008, FJ 2). En estos casos, añade el Tribunal Constitucional, en los que el sujeto consultado es el cuerpo electoral, estaremos ante consultas populares que se verifican por vía de referéndum, y en cuanto tales, su convocatoria queda dentro de la reserva exclusiva que, a favor del Estado, contiene el artículo 149.1.32 de la Constitución.
Así definidas, y habida cuenta que en nuestro sistema de democracia representativa las fórmulas de democracia directa son la excepción, sólo caben referendos en aquellos supuestos en los que se prevea expresamente, sin que en ningún caso puedan asumirse competencias implícitas (STC 103/2008).
Una de las modalidades de referéndum con previsión expresa es, precisamente, la recogida en el artículo 92 de la Constitución, en cuyo estudio nos detenemos seguidamente.
Precedentes y Derecho Comparado
En nuestro constitucionalismo histórico tan sólo encontramos el antecedente de la Constitución republicana de 1931 que, ciertamente, también reconocía con amplitud este tipo de instrumentos. En su artículo 12 introducía, en el procedimiento de elaboración de los Estatutos de las regiones autónomas, un plebiscito que debía aprobarlos por las dos terceras de los electores del censo de la respectiva región. Pero, sobre todo, reunía en su artículo 66 el referéndum legislativo y la iniciativa legislativa popular al disponer:
"El pueblo podrá atraer a su decisión mediante "referéndum" las leyes votadas por las Cortes. Bastará para ello que lo solicite el 15 por 100 del Cuerpo electoral.
No serán objeto de este recurso la Constitución, las leyes complementarias de la misma, las de ratificación de Convenios internacionales inscritos en la Sociedad de las Naciones, los Estatutos regionales ni las leyes tributarias.
El pueblo podrá, asimismo, ejerciendo el derecho de iniciativa, presentar a las Cortes una proposición de ley siempre que lo pida, por lo menos, el 15 por 100 de los electores.
Una ley especial regulará el procedimiento y las garantías del "referéndum" y las garantías del referéndum y de la iniciativa popular".
En cuanto al panorama en el Derecho Comparado, no es extraña la pervivencia de instituciones de democracia directa en las Constituciones de los Estados donde la estructura institucional, sin embargo, se orienta principalmente a la democracia representativa, ejerciéndose la participación de una forma indirecta mediante el sufragio. De estas instituciones la más utilizada es el referéndum que se reconoce en democracias como la de los Estados Unidos de América, y, de modo tradicional, en Suiza.
Entre los países de la Unión Europea es en Austria donde se recoge con mayor largueza, pues se prevé su empleo en el procedimiento legislativo (artículo 43 de la Ley Constitucional Federal), el referéndum consultivo "sobre una materia determinada de fundamental importancia para toda Austria" (artículo 49 b), e incluso para la elección del Presidente Federal si sólo se presentara un candidato y para su deposición si lo pide la Asamblea Federal (artículos 60.1 y 6). Es también frecuente la previsión de una consulta popular sobre materias concretas, como la mayoría de edad electoral en Dinamarca (artículo 29 de la Constitución de 5 de junio de 1953), donde se contempla asimismo la posibilidad del referéndum legislativo (artículo 42). Esta misma modalidad es la que consagra el artículo 11 de la Constitución francesa de 1958, cuyo artículo 3 dice que: "la soberanía nacional pertenece al pueblo que la ejercerá a través de sus representantes y por vía de referéndum. El referéndum legislativo se prevé también en la Constitución italiana de 1947 y en el artículo 27 de la Constitución irlandesa de 1937. En ambos textos se acompaña del referéndum en caso de reforma constitucional (artículos 138.2 y 46 y 47, respectivamente). La Ley Fundamental de Bonn tan sólo consagra el referéndum para la reordenación del territorio federal en su artículo 29.2 y en dos casos concretos dentro del ámbito regional en los artículos 118 y 118 a).
Por último, sólo se permite el referéndum consultivo en Finlandia (artículo 22.a del Instrumento de Gobierno de 17 de julio de 1919) y en Grecia, referido de forma parecida a como lo hace nuestro artículo 92, a "cuestiones nacionales de carácter crucial" (artículo 44.2 y 3 de la Constitución griega de 1975).
Elaboración del precepto
Los trabajos parlamentarios de redacción del precepto durante el debate constituyente son, en el caso del artículo 92, especialmente reveladores. En efecto, este artículo cierra el Capítulo II del Título III de la Constitución, dedicado a la elaboración de las leyes. Esta ubicación sistemática, que siempre ha llamado la atención de la doctrina, encuentra su explicación en el hecho de que el artículo 85 del Anteproyecto de Constitución incluía, además del referéndum consultivo actual, el referéndum legislativo y el abrogativo o, si se quiere, dos modalidades de referéndum legislativo mediante las cuales el cuerpo electoral se podía pronunciar sobre un proyecto de ley elaborado por las Cortes o sobre la derogación de una ley. Su texto completo era el siguiente:
"1. La aprobación de las leyes votadas por las Cortes Generales y aún no sancionadas, las decisiones políticas de especial trascendencia y la derogación de leyes en vigor, podrán ser sometidas a referéndum de todos los ciudadanos.
2. En los dos primeros supuestos del número anterior el referéndum será convocado por el Rey, a propuesta del Gobierno, a iniciativa de cualquiera de las Cámaras, o de tres asambleas de Territorios Autónomos. En el tercer supuesto, la iniciativa podrá proceder también de setecientos cincuenta mil electores.
3. El plazo previsto en el artículo anterior, para la sanción real, se contará, en este supuesto, a partir de la publicación oficial del resultado del referéndum.
4. El resultado del referéndum se impone a todos los ciudadanos y a todos los órganos del Estado.
5. Una ley orgánica regulará las condiciones del referéndum legislativo y del constitucional, así como la iniciativa popular a que se refiere el presente artículo y la establecida en el artículo 80".
Tras diversos cambios en las posturas de los distintos grupos parlamentarios sobre la cuestión del referéndum, el artículo se modificó sustancialmente por la Ponencia del Congreso. En su Informe se suprimía la mención a que las leyes no estuviesen aún sancionadas en el apartado 1, pasando el apartado 3 a ser el número 2, y desglosándose el segundo en los apartados 3 y 4, que restringía la iniciativa de tres Comunidades Autónomas o los electores en número no inferior a 750.000 electores a los casos de referéndum relativo a la derogación de las leyes. El apartado 4 se suprimió, y el apartado 5 sufrió una leve modificación de estilo al remitirse a una ley orgánica para la regulación "del ejercicio del referéndum, ..., así como el ejercicio de la iniciativa popular...".
Pero fue en la fase de Comisión donde el precepto, que pasó a ser el artículo 86, experimentó un cambio más rotundo ya que en el texto del Dictamen se eliminaron los supuestos de referéndum legislativo de ratificación y de derogación, concediendo naturaleza meramente consultiva al relativo a las decisiones políticas de especial trascendencia. Con una redacción muy similar a la que finalmente se aprobó, el artículo no fue modificado por el Pleno del Congreso de los Diputados. En el Senado el Dictamen de la Comisión de Constitución, sobre el que ya era artículo 91, tan sólo alteró la redacción del apartado 2 para sustituir el previo debate del Congreso de los Diputados por su "autorización" para la convocatoria del referéndum por el Rey con el refrendo del Presidente del Gobierno. Finalmente, tras el paso por el Pleno del Senado sin modificaciones, la Comisión Mixta Congreso-Senado volvió a la voz pasiva del texto del Congreso, manteniendo la autorización de esta Cámara en lugar del debate, y sustituyendo la forma de intervención del Presidente del Gobierno que se quedó en propuesta en lugar de refrendo, lo que constituía una innovación introducida por la Comisión Mixta.
Desarrollo legislativo y Jurisprudencia Constitucional
El desarrollo legislativo del precepto se encuentra, básicamente, en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum, cuya elaboración fue muy polémica, puesto que estaba destinada en los momentos más inmediatos a regular la convocatoria de referéndum en los distintos procedimientos de aprobación de los Estatutos de Autonomía. En términos políticos la norma se discutió más bien como desarrollo del artículo 151 y fue aplicada para aprobar la convocatoria en las consultas de ámbito autonómico del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía. Precisamente con el trasfondo de los problemas que suscitó este último caso, fue modificado el artículo 8 por la Ley Orgánica 12/1980, de 16 de diciembre. Sobre la naturaleza de esta Ley ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional; así, en la STC 103/2008, FJ 3 señala que ¿la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, es la llamada por el art. 92.3 CE para regular las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución, siendo además la única Ley constitucionalmente adecuada para el cumplimiento de otra reserva, añadida a la competencial del art. 149.1.32ª CE: la genérica del art. 81 CE para el desarrollo de los derechos fundamentales, en este caso el derecho de participación política reconocido en el art. 23 CE.
La Ley Orgánica 2/1980 establece en su artículo 4 una restricción absoluta a la celebración de cualquiera de las modalidades de referéndum durante la vigencia de los estados de excepción y sitio en alguno de los ámbitos territoriales en los que se realiza la consulta o en los noventa días posteriores a su levantamiento. Tampoco se podrá celebrar ninguna modalidad de referéndum, salvo los relativos a la reforma constitucional previstos en los artículos 167 y 168 de la Constitución, durante el período comprendido entre los noventa días anteriores y los noventa posteriores a la fecha de celebración, en el territorio afectado, de cualquier tipo de elecciones o consulta popular.
Centrándonos en el referéndum consultivo, que el artículo 92 reserva a las decisiones políticas de especial trascendencia, su apartado 2º determina que será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. En aplicación de ello, el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/1980 establece que tal autorización debe concederse por mayoría absoluta de la Cámara a solicitud del Presidente del Gobierno, dicha solicitud "deberá contener los términos exactos en que haya de formularse la consulta". Por su parte, el Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, dedica el Título VII al otorgamiento de autorizaciones y otros actos del Congreso con eficacia jurídica directa y, dentro de éste, su Capítulo II, integrado por el artículo 161, se refiere al referéndum consultivo. Este precepto establece en su apartado 2 para la previa autorización que: "El mensaje o comunicación que al efecto dirija el Presidente del Gobierno al Congreso será debatido en el Pleno de la Cámara. El debate se ajustará a las normas previstas para el de totalidad". La decisión del Congreso será comunicada por el Presidente de la Cámara al del Gobierno, según el apartado 3.
Una vez concedida la autorización, procede la convocatoria que corresponde al Rey mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por su Presidente. La aprobación de esta norma debe adaptarse, entonces, a las previsiones de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuyo artículo 2.2 e) recoge entre las funciones de su Presidente la de proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.
En todo caso, según el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/1980, el Real Decreto de convocatoria debe contener el texto íntegro de la decisión objeto de consulta; señalar claramente la pregunta o preguntas a que ha de responder el cuerpo electoral convocado; y determinar la fecha en que haya de celebrarse la votación que deberá producirse entre los treinta y los ciento veinte días posteriores a la publicación del Decreto.
El apartado 2 contiene un régimen de máxima publicidad de la convocatoria, incluyendo la publicación en el Boletín Oficial del Estado; los Boletines Oficiales de todas las provincias o de las provincias y Comunidades Autónomas afectadas, la difusión en todos los diarios que se editen en ellas y en los de mayor circulación de España, la fijación en los tablones de edictos de la totalidad de los Ayuntamientos afectados, así como en todas las representaciones diplomáticas y consulares, y la difusión por radio y televisión.
Por otra parte, la Ley Orgánica 2/1980 dedica su Capítulo II (artículos 11 a 19) al procedimiento para la celebración del referéndum, incluyendo disposiciones sobre la constitución y funciones de las Juntas Electorales (artículos 12 y 13), la campaña de propaganda (artículos 14 y 15), la votación, el escrutinio y la proclamación de resultados (artículos 16 a 18), y sobre las reclamaciones y recursos (artículo 19). En todo lo que sea de aplicación y no se oponga a las especialidades de este procedimiento resulta aplicable el régimen electoral general contenido en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General que ha sido modificada ya en distintas ocasiones. No obstante, las facultades atribuidas en esta Ley Orgánica a los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones de electores se entienden referidas a los Grupos políticos con representación parlamentaria, o a los que hubieran obtenido, al menos, un tres por ciento de los sufragios válidamente emitidos en el ámbito a que se refiera la consulta en las últimas elecciones generales celebradas para el Congreso de los Diputados (artículo 11.2 de la Ley Orgánica).
En relación con la aplicación concreta de este principio que hace el artículo 14.1 de la propia Ley Orgánica, determinando que en la campaña de propaganda del referéndum sólo tendrán derecho al uso de espacios gratuitos en los medios de difusión de titularidad pública los Grupos políticos con representación en las Cortes Generales, con arreglo a los criterios que él mismo establece, el Tribunal Constitucional se ha manifestado en la Sentencia 63/1987, de 20 de mayo. En ella dice el Alto Tribunal que esta regulación legislativa que "ciertamente, no es la única concebible dentro el marco constitucional", tiene un sólido fundamento en su orientación a actualizar la previsión genérica del artículo 20.3 de la Constitución. "Pretende allí la Norma Fundamental que por la Ley se asegure a los grupos sociales y políticos "significativos" su acceso a los medios públicos de los que ahora se trata y es de todo punto claro que esa cualificación constitucional -la "significación" por la "representación" en las Cámaras- no la muestran los grupos políticos sino cuando los mismos se hallen presentes en el Parlamento a resultas de los sufragios que en su día recabaron ante el cuerpo electoral, porque sólo en tal caso esa presencia parlamentaria que la Ley exige será indicativa -"significativa", en la expresión constitucional- del arraigo o implantación del grupo en cuestión entre el electorado. Fuera de esta hipótesis, que es la común, la ulterior integración de parlamentarios en un grupo político que no presentó candidatos propios en las anteriores elecciones, o que no logró conseguir para ellos el apoyo del cuerpo electoral, podrá ser relevante a efectos de la organización y funcionamiento interno de las Cámaras, según dispongan sus reglamentos, pero no en lo relativo a la determinación de la significación del grupo mismo, que no recabó o no obtuvo de los ciudadanos los sufragios que hubieran podido llevarle como organización en la que se hubieran encuadrado candidatos electos, hasta las instituciones públicas representativas".
Hasta la fecha, se han celebrado tan solo dos referenda consultivos de ámbito nacional al amparo del artículo 92 y la de la Ley Orgánica 2/1980: el relativo a la permanencia de España en la Alianza Atlántica y el celebrado para la ratificación por España del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004. En el primero de ellos, la solicitud de su convocatoria fue presentada por el Gobierno y debatida ante el Pleno del Congreso de los Diputados, que la autorizó el 5 de febrero de 1986. En la consulta hubo de responderse a la siguiente pregunta: "¿Considera conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica, en los términos acordados por el Gobierno de la Nación?". Dichos términos eran los siguientes: "1º. La participación de España en la Alianza Atlántica no incluirá su incorporación a la estructura militar integrada. 2º. Se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio español. 3º. Se procederá a la reducción progresiva de la presencia militar de los Estados Unidos en España". Como es sabido, el resultado del referéndum, celebrado el 12 de marzo de 1986, fue favorable a la propuesta del Gobierno. El referéndum para la ratificación del Tratado que establece una Constitución para Europa se celebró en España el 20 de febrero de 2005. La pregunta que se hacía a los votantes era: "¿Aprueba usted el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa?". El 'sí' ganó con el 77% de los votos. Fue ratificado por la Ley Orgánica 1/2005, de 20 de mayo. Esto no obstante, como es bien sabido, el Tratado no llegó a entrar en vigor al no ser ratificado ni por Francia ni por Holanda.
Aunque no se trate, propiamente, del referéndum consultivo del artículo 92, puede hacerse mención de dos supuestos más de referéndum que han sido desarrollados por normas extraconstitucionales.
El primero de ellos es el referido a las reformas de los Estatutos de Autonomía aprobados por la vía del artículo 151 de la Constitución. Según el artículo 152.2 de la misma: "Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes". De acuerdo con ello el artículo 10 de la Ley Orgánica 2/1980 prevé que el referéndum se celebre, una vez cumplidos los trámites de reforma estatutaria que fueren necesarios, debiendo ser convocado en el plazo de seis meses desde su cumplimiento. La previsión de un referéndum se encuentra recogida en los artículos referidos a la correspondiente reforma estatutaria. En concreto, los artículos 46 y 47 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, los artículos 222 y 223 del de Cataluña, los artículos 56 y 57 del Estatuto de Galicia y los artículos 248 y 249 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. En el marco del proceso abierto desde 2006 de reforma de diversos Estatutos de Autonomía, este tipo de referéndum ha sido convocado en relación con las reformas estatutarias de las Comunidades Autónomas de Cataluña y Andalucía, cuyos estatutos fueron modificas por las Leyes Orgánicas 6/2006 y 2/2007, respectivamente.
El segundo supuesto mencionado es el de las llamadas consultas populares municipales, contempladas en la disposición adicional única de la Ley Orgánica 2/1980. Las normas de esta Ley Orgánica no alcanzan en su regulación a "las consultas populares que puedan celebrarse por los Ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos territorios, de acuerdo con la legislación de Régimen Local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización". El artículo 18 f) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local recoge, entre los derechos de los vecinos el de pedir la consulta popular en los términos previstos en la Ley.
Por su parte, el artículo 71 de la misma Ley dispone que: "De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda Local". Estas cautelas se ven reforzadas por la prohibición de delegación de la atribución concedida al Alcalde por el artículo 43 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
En esta materia deben tenerse en cuenta también las competencias atribuidas a determinadas Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos: los artículos 29.6 y 122 (interpretado de acuerdo con el FJ 69 de la STC 31/2010) del Estatuto catalán; los artículos 30 c), 78 y 117 del andaluz; el artículo 11.11 del asturiano; el artículo 9.7 del de La Rioja; el artículo 11.8 del murciano; el artículo 32.5 del de Canarias; y el artículo 9.50 del extremeño.
En fin, el último desarrollo legislativo que se ha producido en relación con el referéndum es el contenido en la Ley Orgánica 20/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del Código Penal. Esta norma añadía un nuevo artículo 506 bis al Código Penal que castigaba con penas de prisión e inhabilitación absoluta a la autoridad o funcionario público que, careciendo manifiestamente de competencias o atribuciones para ello, convocase o autorizase la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, o facilitase o promoviera su celebración. Asimismo, la Ley Orgánica 20/2003 introducía un nuevo artículo 521 bis que castigaba con pena de prisión a los que, con ocasión de uno de estos procesos participasen como interventores o facilitasen o promoviesen su realización, una vez acordada su ilegalidad. Estos preceptos fueron no obstante derogados por la Ley Orgánica 2/2005, de 22 de junio.
Pequeña visión personal de lo que ha de hacerse. "Referundum Si"
Artículo 113.
1. El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno mediante la adopción por mayoría absoluta de la moción de censura.
2. La moción de censura deberá ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno.
3. La moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. En los dos primeros días de dicho plazo podrán presentarse mociones alternativas.
4. Si la moción de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo período de sesiones. El Unico planteamiento que ha salido en los medios hoy, no es ninguna de estas dos posturas, más bien es la planteada a las puertas, lo valido, lo valiente, lo "exigible" es un Referendum. Artículo 92
Sinopsis del Artículo 92
El presente artículo es una muestra de la generosidad con que nuestra Constitución ha acogido los diversos mecanismos de democracia directa o semi-directa que perviven en los regímenes actuales. Comprometida, como dice el artículo 9.2, en "facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social", reconoce entre los derechos fundamentales de los ciudadanos el de "participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal" (artículo 23.1).
Junto a otras formas de participación directa como la iniciativa legislativa popular del artículo 87.3, o el régimen de concejo abierto del artículo 140, la Constitución contempla distintas modalidades de referéndum que, como es sabido, supone la consulta al conjunto del cuerpo electoral para que se pronuncie de manera afirmativa o negativa sobre un texto, vote en blanco o se abstenga. Así, se recogen distintos tipos de referéndum en el marco del proceso autonómico en los artículos 151.1, para la ratificación de la iniciativa autonómica; 151.2 para la aprobación de los Estatutos de Autonomía; 152.2 para la reforma estatutaria y en la disposición transitoria cuarta en orden a una eventual incorporación de Navarra a la Comunidad Autónoma del País Vasco. Asimismo, se prevén dos modalidades de referéndum constituyente en los artículos 167.3 y 168.3: el primero de ellos de carácter facultativo, y el segundo obligatorio, dada la naturaleza agravada del procedimiento de reforma constitucional. Y, finalmente, el artículo 92 recoge el referéndum consultivo que puede plantearse sobre las decisiones políticas de especial trascendencia.
Antes de entrar a analizar este precepto, merece la pena detenerse, aunque sea brevemente en delimitar el concepto genérico de referéndum, para lo que resulta de mención obligada la STC 103/2008, de 11 de septiembre, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana en la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política. De acuerdo con esta sentencia, en palabras del Tribunal Constitucional, el referéndum es un instrumento de participación directa y política; más en concreto, el referéndum es una especie del género "consulta popular" con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral respecto de asuntos públicos propios del artículo 23 de la Constitución, y que se sustancia a través del correspondiente proceso electoral (STC 103/2008, FJ 2). En estos casos, añade el Tribunal Constitucional, en los que el sujeto consultado es el cuerpo electoral, estaremos ante consultas populares que se verifican por vía de referéndum, y en cuanto tales, su convocatoria queda dentro de la reserva exclusiva que, a favor del Estado, contiene el artículo 149.1.32 de la Constitución.
Así definidas, y habida cuenta que en nuestro sistema de democracia representativa las fórmulas de democracia directa son la excepción, sólo caben referendos en aquellos supuestos en los que se prevea expresamente, sin que en ningún caso puedan asumirse competencias implícitas (STC 103/2008).
Una de las modalidades de referéndum con previsión expresa es, precisamente, la recogida en el artículo 92 de la Constitución, en cuyo estudio nos detenemos seguidamente.
Precedentes y Derecho Comparado
En nuestro constitucionalismo histórico tan sólo encontramos el antecedente de la Constitución republicana de 1931 que, ciertamente, también reconocía con amplitud este tipo de instrumentos. En su artículo 12 introducía, en el procedimiento de elaboración de los Estatutos de las regiones autónomas, un plebiscito que debía aprobarlos por las dos terceras de los electores del censo de la respectiva región. Pero, sobre todo, reunía en su artículo 66 el referéndum legislativo y la iniciativa legislativa popular al disponer:
"El pueblo podrá atraer a su decisión mediante "referéndum" las leyes votadas por las Cortes. Bastará para ello que lo solicite el 15 por 100 del Cuerpo electoral.
No serán objeto de este recurso la Constitución, las leyes complementarias de la misma, las de ratificación de Convenios internacionales inscritos en la Sociedad de las Naciones, los Estatutos regionales ni las leyes tributarias.
El pueblo podrá, asimismo, ejerciendo el derecho de iniciativa, presentar a las Cortes una proposición de ley siempre que lo pida, por lo menos, el 15 por 100 de los electores.
Una ley especial regulará el procedimiento y las garantías del "referéndum" y las garantías del referéndum y de la iniciativa popular".
En cuanto al panorama en el Derecho Comparado, no es extraña la pervivencia de instituciones de democracia directa en las Constituciones de los Estados donde la estructura institucional, sin embargo, se orienta principalmente a la democracia representativa, ejerciéndose la participación de una forma indirecta mediante el sufragio. De estas instituciones la más utilizada es el referéndum que se reconoce en democracias como la de los Estados Unidos de América, y, de modo tradicional, en Suiza.
Entre los países de la Unión Europea es en Austria donde se recoge con mayor largueza, pues se prevé su empleo en el procedimiento legislativo (artículo 43 de la Ley Constitucional Federal), el referéndum consultivo "sobre una materia determinada de fundamental importancia para toda Austria" (artículo 49 b), e incluso para la elección del Presidente Federal si sólo se presentara un candidato y para su deposición si lo pide la Asamblea Federal (artículos 60.1 y 6). Es también frecuente la previsión de una consulta popular sobre materias concretas, como la mayoría de edad electoral en Dinamarca (artículo 29 de la Constitución de 5 de junio de 1953), donde se contempla asimismo la posibilidad del referéndum legislativo (artículo 42). Esta misma modalidad es la que consagra el artículo 11 de la Constitución francesa de 1958, cuyo artículo 3 dice que: "la soberanía nacional pertenece al pueblo que la ejercerá a través de sus representantes y por vía de referéndum. El referéndum legislativo se prevé también en la Constitución italiana de 1947 y en el artículo 27 de la Constitución irlandesa de 1937. En ambos textos se acompaña del referéndum en caso de reforma constitucional (artículos 138.2 y 46 y 47, respectivamente). La Ley Fundamental de Bonn tan sólo consagra el referéndum para la reordenación del territorio federal en su artículo 29.2 y en dos casos concretos dentro del ámbito regional en los artículos 118 y 118 a).
Por último, sólo se permite el referéndum consultivo en Finlandia (artículo 22.a del Instrumento de Gobierno de 17 de julio de 1919) y en Grecia, referido de forma parecida a como lo hace nuestro artículo 92, a "cuestiones nacionales de carácter crucial" (artículo 44.2 y 3 de la Constitución griega de 1975).
Elaboración del precepto
Los trabajos parlamentarios de redacción del precepto durante el debate constituyente son, en el caso del artículo 92, especialmente reveladores. En efecto, este artículo cierra el Capítulo II del Título III de la Constitución, dedicado a la elaboración de las leyes. Esta ubicación sistemática, que siempre ha llamado la atención de la doctrina, encuentra su explicación en el hecho de que el artículo 85 del Anteproyecto de Constitución incluía, además del referéndum consultivo actual, el referéndum legislativo y el abrogativo o, si se quiere, dos modalidades de referéndum legislativo mediante las cuales el cuerpo electoral se podía pronunciar sobre un proyecto de ley elaborado por las Cortes o sobre la derogación de una ley. Su texto completo era el siguiente:
"1. La aprobación de las leyes votadas por las Cortes Generales y aún no sancionadas, las decisiones políticas de especial trascendencia y la derogación de leyes en vigor, podrán ser sometidas a referéndum de todos los ciudadanos.
2. En los dos primeros supuestos del número anterior el referéndum será convocado por el Rey, a propuesta del Gobierno, a iniciativa de cualquiera de las Cámaras, o de tres asambleas de Territorios Autónomos. En el tercer supuesto, la iniciativa podrá proceder también de setecientos cincuenta mil electores.
3. El plazo previsto en el artículo anterior, para la sanción real, se contará, en este supuesto, a partir de la publicación oficial del resultado del referéndum.
4. El resultado del referéndum se impone a todos los ciudadanos y a todos los órganos del Estado.
5. Una ley orgánica regulará las condiciones del referéndum legislativo y del constitucional, así como la iniciativa popular a que se refiere el presente artículo y la establecida en el artículo 80".
Tras diversos cambios en las posturas de los distintos grupos parlamentarios sobre la cuestión del referéndum, el artículo se modificó sustancialmente por la Ponencia del Congreso. En su Informe se suprimía la mención a que las leyes no estuviesen aún sancionadas en el apartado 1, pasando el apartado 3 a ser el número 2, y desglosándose el segundo en los apartados 3 y 4, que restringía la iniciativa de tres Comunidades Autónomas o los electores en número no inferior a 750.000 electores a los casos de referéndum relativo a la derogación de las leyes. El apartado 4 se suprimió, y el apartado 5 sufrió una leve modificación de estilo al remitirse a una ley orgánica para la regulación "del ejercicio del referéndum, ..., así como el ejercicio de la iniciativa popular...".
Pero fue en la fase de Comisión donde el precepto, que pasó a ser el artículo 86, experimentó un cambio más rotundo ya que en el texto del Dictamen se eliminaron los supuestos de referéndum legislativo de ratificación y de derogación, concediendo naturaleza meramente consultiva al relativo a las decisiones políticas de especial trascendencia. Con una redacción muy similar a la que finalmente se aprobó, el artículo no fue modificado por el Pleno del Congreso de los Diputados. En el Senado el Dictamen de la Comisión de Constitución, sobre el que ya era artículo 91, tan sólo alteró la redacción del apartado 2 para sustituir el previo debate del Congreso de los Diputados por su "autorización" para la convocatoria del referéndum por el Rey con el refrendo del Presidente del Gobierno. Finalmente, tras el paso por el Pleno del Senado sin modificaciones, la Comisión Mixta Congreso-Senado volvió a la voz pasiva del texto del Congreso, manteniendo la autorización de esta Cámara en lugar del debate, y sustituyendo la forma de intervención del Presidente del Gobierno que se quedó en propuesta en lugar de refrendo, lo que constituía una innovación introducida por la Comisión Mixta.
Desarrollo legislativo y Jurisprudencia Constitucional
El desarrollo legislativo del precepto se encuentra, básicamente, en la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum, cuya elaboración fue muy polémica, puesto que estaba destinada en los momentos más inmediatos a regular la convocatoria de referéndum en los distintos procedimientos de aprobación de los Estatutos de Autonomía. En términos políticos la norma se discutió más bien como desarrollo del artículo 151 y fue aplicada para aprobar la convocatoria en las consultas de ámbito autonómico del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía. Precisamente con el trasfondo de los problemas que suscitó este último caso, fue modificado el artículo 8 por la Ley Orgánica 12/1980, de 16 de diciembre. Sobre la naturaleza de esta Ley ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional; así, en la STC 103/2008, FJ 3 señala que ¿la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum, es la llamada por el art. 92.3 CE para regular las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum previstas en la Constitución, siendo además la única Ley constitucionalmente adecuada para el cumplimiento de otra reserva, añadida a la competencial del art. 149.1.32ª CE: la genérica del art. 81 CE para el desarrollo de los derechos fundamentales, en este caso el derecho de participación política reconocido en el art. 23 CE.
La Ley Orgánica 2/1980 establece en su artículo 4 una restricción absoluta a la celebración de cualquiera de las modalidades de referéndum durante la vigencia de los estados de excepción y sitio en alguno de los ámbitos territoriales en los que se realiza la consulta o en los noventa días posteriores a su levantamiento. Tampoco se podrá celebrar ninguna modalidad de referéndum, salvo los relativos a la reforma constitucional previstos en los artículos 167 y 168 de la Constitución, durante el período comprendido entre los noventa días anteriores y los noventa posteriores a la fecha de celebración, en el territorio afectado, de cualquier tipo de elecciones o consulta popular.
Centrándonos en el referéndum consultivo, que el artículo 92 reserva a las decisiones políticas de especial trascendencia, su apartado 2º determina que será convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. En aplicación de ello, el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/1980 establece que tal autorización debe concederse por mayoría absoluta de la Cámara a solicitud del Presidente del Gobierno, dicha solicitud "deberá contener los términos exactos en que haya de formularse la consulta". Por su parte, el Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, dedica el Título VII al otorgamiento de autorizaciones y otros actos del Congreso con eficacia jurídica directa y, dentro de éste, su Capítulo II, integrado por el artículo 161, se refiere al referéndum consultivo. Este precepto establece en su apartado 2 para la previa autorización que: "El mensaje o comunicación que al efecto dirija el Presidente del Gobierno al Congreso será debatido en el Pleno de la Cámara. El debate se ajustará a las normas previstas para el de totalidad". La decisión del Congreso será comunicada por el Presidente de la Cámara al del Gobierno, según el apartado 3.
Una vez concedida la autorización, procede la convocatoria que corresponde al Rey mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por su Presidente. La aprobación de esta norma debe adaptarse, entonces, a las previsiones de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuyo artículo 2.2 e) recoge entre las funciones de su Presidente la de proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.
En todo caso, según el artículo 3 de la Ley Orgánica 2/1980, el Real Decreto de convocatoria debe contener el texto íntegro de la decisión objeto de consulta; señalar claramente la pregunta o preguntas a que ha de responder el cuerpo electoral convocado; y determinar la fecha en que haya de celebrarse la votación que deberá producirse entre los treinta y los ciento veinte días posteriores a la publicación del Decreto.
El apartado 2 contiene un régimen de máxima publicidad de la convocatoria, incluyendo la publicación en el Boletín Oficial del Estado; los Boletines Oficiales de todas las provincias o de las provincias y Comunidades Autónomas afectadas, la difusión en todos los diarios que se editen en ellas y en los de mayor circulación de España, la fijación en los tablones de edictos de la totalidad de los Ayuntamientos afectados, así como en todas las representaciones diplomáticas y consulares, y la difusión por radio y televisión.
Por otra parte, la Ley Orgánica 2/1980 dedica su Capítulo II (artículos 11 a 19) al procedimiento para la celebración del referéndum, incluyendo disposiciones sobre la constitución y funciones de las Juntas Electorales (artículos 12 y 13), la campaña de propaganda (artículos 14 y 15), la votación, el escrutinio y la proclamación de resultados (artículos 16 a 18), y sobre las reclamaciones y recursos (artículo 19). En todo lo que sea de aplicación y no se oponga a las especialidades de este procedimiento resulta aplicable el régimen electoral general contenido en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General que ha sido modificada ya en distintas ocasiones. No obstante, las facultades atribuidas en esta Ley Orgánica a los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones de electores se entienden referidas a los Grupos políticos con representación parlamentaria, o a los que hubieran obtenido, al menos, un tres por ciento de los sufragios válidamente emitidos en el ámbito a que se refiera la consulta en las últimas elecciones generales celebradas para el Congreso de los Diputados (artículo 11.2 de la Ley Orgánica).
En relación con la aplicación concreta de este principio que hace el artículo 14.1 de la propia Ley Orgánica, determinando que en la campaña de propaganda del referéndum sólo tendrán derecho al uso de espacios gratuitos en los medios de difusión de titularidad pública los Grupos políticos con representación en las Cortes Generales, con arreglo a los criterios que él mismo establece, el Tribunal Constitucional se ha manifestado en la Sentencia 63/1987, de 20 de mayo. En ella dice el Alto Tribunal que esta regulación legislativa que "ciertamente, no es la única concebible dentro el marco constitucional", tiene un sólido fundamento en su orientación a actualizar la previsión genérica del artículo 20.3 de la Constitución. "Pretende allí la Norma Fundamental que por la Ley se asegure a los grupos sociales y políticos "significativos" su acceso a los medios públicos de los que ahora se trata y es de todo punto claro que esa cualificación constitucional -la "significación" por la "representación" en las Cámaras- no la muestran los grupos políticos sino cuando los mismos se hallen presentes en el Parlamento a resultas de los sufragios que en su día recabaron ante el cuerpo electoral, porque sólo en tal caso esa presencia parlamentaria que la Ley exige será indicativa -"significativa", en la expresión constitucional- del arraigo o implantación del grupo en cuestión entre el electorado. Fuera de esta hipótesis, que es la común, la ulterior integración de parlamentarios en un grupo político que no presentó candidatos propios en las anteriores elecciones, o que no logró conseguir para ellos el apoyo del cuerpo electoral, podrá ser relevante a efectos de la organización y funcionamiento interno de las Cámaras, según dispongan sus reglamentos, pero no en lo relativo a la determinación de la significación del grupo mismo, que no recabó o no obtuvo de los ciudadanos los sufragios que hubieran podido llevarle como organización en la que se hubieran encuadrado candidatos electos, hasta las instituciones públicas representativas".
Hasta la fecha, se han celebrado tan solo dos referenda consultivos de ámbito nacional al amparo del artículo 92 y la de la Ley Orgánica 2/1980: el relativo a la permanencia de España en la Alianza Atlántica y el celebrado para la ratificación por España del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004. En el primero de ellos, la solicitud de su convocatoria fue presentada por el Gobierno y debatida ante el Pleno del Congreso de los Diputados, que la autorizó el 5 de febrero de 1986. En la consulta hubo de responderse a la siguiente pregunta: "¿Considera conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica, en los términos acordados por el Gobierno de la Nación?". Dichos términos eran los siguientes: "1º. La participación de España en la Alianza Atlántica no incluirá su incorporación a la estructura militar integrada. 2º. Se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio español. 3º. Se procederá a la reducción progresiva de la presencia militar de los Estados Unidos en España". Como es sabido, el resultado del referéndum, celebrado el 12 de marzo de 1986, fue favorable a la propuesta del Gobierno. El referéndum para la ratificación del Tratado que establece una Constitución para Europa se celebró en España el 20 de febrero de 2005. La pregunta que se hacía a los votantes era: "¿Aprueba usted el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa?". El 'sí' ganó con el 77% de los votos. Fue ratificado por la Ley Orgánica 1/2005, de 20 de mayo. Esto no obstante, como es bien sabido, el Tratado no llegó a entrar en vigor al no ser ratificado ni por Francia ni por Holanda.
Aunque no se trate, propiamente, del referéndum consultivo del artículo 92, puede hacerse mención de dos supuestos más de referéndum que han sido desarrollados por normas extraconstitucionales.
El primero de ellos es el referido a las reformas de los Estatutos de Autonomía aprobados por la vía del artículo 151 de la Constitución. Según el artículo 152.2 de la misma: "Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes". De acuerdo con ello el artículo 10 de la Ley Orgánica 2/1980 prevé que el referéndum se celebre, una vez cumplidos los trámites de reforma estatutaria que fueren necesarios, debiendo ser convocado en el plazo de seis meses desde su cumplimiento. La previsión de un referéndum se encuentra recogida en los artículos referidos a la correspondiente reforma estatutaria. En concreto, los artículos 46 y 47 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, los artículos 222 y 223 del de Cataluña, los artículos 56 y 57 del Estatuto de Galicia y los artículos 248 y 249 del Estatuto de Autonomía para Andalucía. En el marco del proceso abierto desde 2006 de reforma de diversos Estatutos de Autonomía, este tipo de referéndum ha sido convocado en relación con las reformas estatutarias de las Comunidades Autónomas de Cataluña y Andalucía, cuyos estatutos fueron modificas por las Leyes Orgánicas 6/2006 y 2/2007, respectivamente.
El segundo supuesto mencionado es el de las llamadas consultas populares municipales, contempladas en la disposición adicional única de la Ley Orgánica 2/1980. Las normas de esta Ley Orgánica no alcanzan en su regulación a "las consultas populares que puedan celebrarse por los Ayuntamientos, relativas a asuntos relevantes de índole municipal, en sus respectivos territorios, de acuerdo con la legislación de Régimen Local, y a salvo, en todo caso, la competencia exclusiva del Estado para su autorización". El artículo 18 f) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de Régimen Local recoge, entre los derechos de los vecinos el de pedir la consulta popular en los términos previstos en la Ley.
Por su parte, el artículo 71 de la misma Ley dispone que: "De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda Local". Estas cautelas se ven reforzadas por la prohibición de delegación de la atribución concedida al Alcalde por el artículo 43 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
En esta materia deben tenerse en cuenta también las competencias atribuidas a determinadas Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos: los artículos 29.6 y 122 (interpretado de acuerdo con el FJ 69 de la STC 31/2010) del Estatuto catalán; los artículos 30 c), 78 y 117 del andaluz; el artículo 11.11 del asturiano; el artículo 9.7 del de La Rioja; el artículo 11.8 del murciano; el artículo 32.5 del de Canarias; y el artículo 9.50 del extremeño.
En fin, el último desarrollo legislativo que se ha producido en relación con el referéndum es el contenido en la Ley Orgánica 20/2003, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del Código Penal. Esta norma añadía un nuevo artículo 506 bis al Código Penal que castigaba con penas de prisión e inhabilitación absoluta a la autoridad o funcionario público que, careciendo manifiestamente de competencias o atribuciones para ello, convocase o autorizase la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, o facilitase o promoviera su celebración. Asimismo, la Ley Orgánica 20/2003 introducía un nuevo artículo 521 bis que castigaba con pena de prisión a los que, con ocasión de uno de estos procesos participasen como interventores o facilitasen o promoviesen su realización, una vez acordada su ilegalidad. Estos preceptos fueron no obstante derogados por la Ley Orgánica 2/2005, de 22 de junio.
Pequeña visión personal de lo que ha de hacerse. "Referundum Si"
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