Por una reforma federal del Estado Autonómico

Por una reforma federal del Estado Autonómico. Fundación Alfonso Perales

(Carmona, 10 de enero de 2013)

Buenas tardes,

Voy a empezar con los agradecimientos, y no por cortesía, sino por expresaros un sentimiento cierto de agradecimiento de toda la organización a los que habéis hecho posible una reflexión como ésta, un documento acabado tan bien como éste, muy en particular a la Secretaría de Ideas, a José Sánchez Maldonado, Gregorio Cámara; pero también a la Fundación, querido Carlos, querida Carmen, y a los autores del estudio.

Todo ello va a contribuir a formar una voluntad, la voluntad del PSOE-A, y sobre todo poder discutirla con argumentos, sin olvidar la pasión que hay detrás de esos argumentos, porque estamos hablando de nuestro modelo de convivencia y por lo tanto hemos de añadir algo de reflexión política a lo que es también un modelo político y al que hay que darle ahora un alma compatible con lo que ha de ser un consenso general.

Recibo el documento como secretario del PSOE-A y presidente del PSOE, y tengo que decir que la aportación de Andalucía la vamos a hacer desde la humildad, porque sabemos que somos una parte del todo, pero también desde el convencimiento de que Andalucía es la clave para configurar, para definir y para cerrar el modelo territorial. Lo hemos sido desde el comienzo de la democracia, desde antes aún de la Constitución de 1978. Pensemos en el 4 de diciembre de 1977.

Nuestro modelo territorial no fue escrito en nuestra ley fundamental, no fue definido constitucionalmente, sabíamos lo que no queríamos (modelo unitario), sabíamos también adónde queríamos ir pero no hubo consenso para definirlo constitucionalmente y es verdad que en el momento en que vivimos eso hay que cerrarlo y eso significa definirlo en la norma fundamental.

No tuvo, como se dice en el estudio, legitimidad de origen pero ha tenido una excelente legitimidad de ejercicio. Se ha ido edificando con el tiempo a través de los distintos estatutos y de los pocos pactos autonómicos que ha habido, y eso ha dado lugar a avanzar de forma coherente pero también a muchos problemas de los que luego hablaré.

En este trayecto largo, de 35 años, Andalucía ha sido, sin duda, la comunidad más dinámica y desde el principio la que ha marcado el desarrollo que nos ha traído hasta aquí. Ha sido así y va a seguir siendo así. El debate territorial que hoy ha vuelto a tomar cuerpo no va a poder organizarse ni desde el extremismo ni tampoco desde el inmovilismo, sino desde el diálogo entre todos cuantos nos sentimos parte de este marco de convivencia que es España.

A partir de este documento, tras las reflexiones que hagamos, también en la Ejecutiva, los socialistas andaluces haremos nuestra aportación, que no va a ser nunca una propuesta cerrada, dogmática. Solamente vamos a poner un límite infranqueable que no vamos a permitir que se desborde, que es el de la igualdad
de todos los españoles, vivamos donde vivamos.

Estamos ante un debate importante, oportuno y útil. La crisis es verdad que lo está ocupando todo y hay quienes creen y dicen que sólo la crisis ha de merecer la atención de la política. Pues dejadme deciros que este debate y el posible consenso sobre el modelo territorial es útil en términos políticos o de convivencia, pero también lo es para luchar contra la crisis con más eficacia y con mayores medios.

Este tiempo en que vivimos es un tiempo histórico en el que resulta imprescindible afianzar la democracia mediante el ejercicio activo de nuestros derechos y nuestras libertades.

Por ello, no podemos gastar muchas energías en debatir sobre estructuras teóricas del Estado, sino en tratar de encontrar las que sean más adecuadas para satisfacer las aspiraciones y hacer efectivos derechos y libertades de los españoles y españolas.

Esto, en mi opinión, es algo que ha guiado de principio a fin todo el trabajo de los autores, partiendo del reconocimiento de nuestra historia, partiendo también de algo tan obvio como que el Estado autonómico ha sido el más legítimo y eficaz de todos cuantos hemos tenido en democracia. Se ha buscado la fórmula
más aceptable, y probablemente la más certera, de cerrar este modelo, de llegar a su desenlace lógico.

Equilibrar la igualdad personal y la diversidad cultural colectiva y territorial es la tarea a la que estamos convocados, y también lo estamos a poner las instituciones al servicio de los ciudadanos, buscando el equilibrio, que no la sustitución, nunca, entre la eficacia y la democracia; entre la eficacia, eficiencia y la participación democrática; entre la eficacia y la eficiencia y el control de los actos públicos.

Es importantísimo porque somos conscientes de que España se ha constituido finalmente, tras muchísimos años de enfrentamientos y de desigualdades, en un Estado social y democrático de derecho a través de la autonomía de sus
regiones y de sus nacionalidades.

Hoy la crisis está afectando de raíz a los consensos que sirvieron para construir el modelo de convivencia que pactamos hace 35 años y esto está teniendo muchas consecuencias y casi todas graves.

Cuando cedemos soberanía a entes superiores sin ceder el control democrático de los actos que se dictan, se acuerdan y se aplican en función de esa cesión de soberanía estamos perdiendo calidad democrática. Estamos apartando a la ciudadanía de la política.

Por eso se está perdiendo confianza en la política. Se está debilitando el mandato representativo de los políticos. Y, cómo no, está afectando a los espacios colectivos y territoriales de nuestra convivencia, a los bienes públicos.

Conviene recordar que el centro del consenso de 1978 está perfectamente resumido en los dos primeros artículos de la Constitución. El Estado social y democrático de derecho, cuyos principios y valores (la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo democrático) están desarrollados básicamente en el
artículo 1 y a través de eso en el título I.

El derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones es el otro gran principio y yo lo expresaría de otra forma que los que hemos vivido ese enorme, y largo ya, tránsito entendemos inmediatamente, sobre todo cuando vivimos también el XXVIII Congreso del PSOE.

Nosotros aceptamos el consenso constitucional, nosotros aceptamos el modelo que construía nuestro país porque daba prioridad a la economía productiva sobre la especulación financiera, porque creía que la economía productiva de libre empresa creaba riqueza en diálogo con los sindicatos y porque confiaba a los poderes públicos la obligación de distribuir esa riqueza a través de políticas, como la sanidad, la educación y los servicios sociales, que desarrollan las comunidades autónomas.

Ése es el consenso que dimos. Ése es el consenso que hemos de mantener, porque forma parte de la raíz de nuestras ideas. En ese modelo confiamos y tendremos que actualizarlo, sin duda, pero lo que no podremos es sacrificarlo, porque entonces no nos sentiremos partícipes de un modelo que subordina el crecimiento económico a los mercados financieros, que subordina el empleo al déficit público o que subordina la sanidad y la educación públicas a intereses que no son los generales.

Pues bien, por eso digo que hoy los dos elementos que definen la constitución, el estado social y democrático de derecho y el modelo territorial, están en riesgo.

El pacto por el modelo social se está viendo afectado por la manera de afrontar la crisis, por haber erigido la consolidación fiscal en la única política económica y por haber centrado el problema de la competitividad en un desplome de costes y condiciones laborales.

Por otro lado, esta ruptura del modelo social está teniendo trascendencia en el pacto territorial, en la medida en que España, como han escrito los autores, está desarrollando el Estado social y democrático de derecho a través del ejercicio del derecho a la autonomía de regiones y nacionalidades.

De ahí la necesidad de restablecer, de renovar el pacto constitucional y para ello, esto lo digo yo, es imprescindible romper la hegemonía de los mercados financieros sobre la política y es imprescindible regresar a un modelo productivo basado en el diálogo social (encuentro entre empresarios y sindicatos) que base su competitividad en el conocimiento, la innovación, la I+D+i, la educación, la formación, la calidad y la igualdad de oportunidades.

Pero también es necesario alcanzar un gran acuerdo político sobre el modelo territorial, que nos tiene que ser extremadamente útil para afrontar la salida de la crisis de forma eficaz, por cuanto afecta, primero, al sujeto político responsable de los servicios públicos fundamentales, y en segundo lugar afecta también a los medios de los que se valen esos sujetos políticos, que son las administraciones públicas, que también hay que reformarlas, pero por orden y sabiendo previamente lo que queremos en la política de descentralización.

De la crisis saldremos con medidas a corto plazo, procurando la estabilidad y el crecimiento, pero también saldremos, y saldremos en mejores condiciones, con decisiones estructurales que afronten problemas como el demográfico, el de la acumulación de conocimiento, el de la libre competencia o el del marco institucional, que también es condición de competitividad y de crecimiento económico.

Es decir, ya estamos hablando de la reforma del modelo territorial y de las administraciones públicas como un elemento también importante para salir de la crisis en las mejores condiciones.

El pacto territorial y si lo prefieren la configuración del modelo territorial será un nuevo marco institucional que tiene que perseguir la eficacia, la eficiencia, pero también....

La configuración del modelo territorial será un nuevo marco institucional que, como he dicho antes, tiene que perseguir la eficacia, la eficiencia, pero también y sobre todo el fortalecimiento de la democracia. Más eficacia y más democracia.

Los desafíos que tenemos por delante van a encontrar una mejor solución si no nos limitamos a mirarnos los pies y el suelo que pisamos, sino si al mismo tiempo somos capaces de levantar la vista y saber dónde queremos ir y cómo podemos conseguirlo.

No les quepa la menor duda de que cerrar el modelo territorial con una atribución clara de competencias, con regulaciones claras y con las reformas consecuentes de las Administraciones públicas es imprescindible también en esta ruta de afrontar la crisis.

La gran tarea a la que estamos convocados es doble, por un lado partir de lo ya hecho sin retrocesos, sin pretender volver, Gregorio, a fórmulas unitaristas, centralistas del poder, que si malas fueron para España, para Andalucía fueron un desastre. Y, por otro lado, cerrar el modelo dando cuerpo constitucional, que lo necesita, a este modelo, porque lo hará más previsible, más estable y menos conflictivo. Son elementos fundamentales también ahora en tiempos de crisis o, sobre todo, ahora, en tiempos de crisis.

Los autores lo han escrito mejor de lo que yo lo pueda decir: “un modelo razonable y eficaz de organización territorial del poder político, integrador y plenamente respetuoso de las legítimas diferencias, del pluralismo territorial, sin merma de la igualdad”. Eso es.  Pero no es ocioso decir que hemos de estar alerta ante la recentralización y el bilateralismo, son dos riesgos que tenemos delante. Es verdad que a veces, como somos seres que nos gusta lo más simple, huimos de lo complejo y a veces lo complejo, como es el pluralismo político, es lo que fortalece la democracia y la solución de los problemas.

He oído mucho decir: “hay que garantizar la unidad del mercado, evitar duplicidades porque hay muchas administraciones”. Yo digo, me parece bien, empecemos por la Administración central del Estado también.

Vayamos al centralismo, ¿qué ha resuelto el centralismo? Ha sido malo en lo político, es malo en lo político porque el centralismo es siempre la tentación totalitaria o la evasión del control democrático originario. Siempre ocurre, está ocurriendo en Europa. El centralismo siempre debilita la democracia, siempre, partiendo de que la democracia perfecta está en el municipalismo. La democracia básica está en los ayuntamientos.

Partiendo de ahí, todo lo que es centralización es nefasto políticamente, pero también económicamente. Económicamente, ¿será más eficaz el centralismo? Es verdad, unidad de mercado y es cierto que tenemos que garantizarla, pero yo me pregunto: el capitalismo que tenemos ahora se ha establecido y sigue establecido en torno al centro, es lo que yo llamaría el capitalismo cortesano, empresas que nada tienen que hacer salvo estar al lado de corte para poder progresar, pero además de eso, ¿qué conspira más contra la unidad de mercado, el que las regulaciones sean unitarias, que es bueno pretenderlas y tratar de conseguirlas o que, por ejemplo, el 70% de la población española vive en la periferia de España y las autovías del Cantábrico, de la Plata y del Mediterráneo están sin terminar en el año 2013? Mientras, eso sí, Madrid tiene la M30, la M40, la M50, la R2, la R3, la R4, la R5, etc.

Hoy la tercera y la cuarta provincias más importantes en número de habitantes de España, Valencia y Sevilla, respectivamente, no están conectadas por autovía. ¿Eso no conspira contra la unidad de mercado? ¿No conspira más contra la unidad de mercado eso, que es la deriva histórica del centralismo, que tener un país con más o menos regulaciones? Las mayores o menores regulaciones se pueden corregir, lo otro, habría que haberlo hecho históricamente. Pero tenemos un país todavía por cerrar en la armonía territorial.

Hay mucho que avanzar también en la descentralización política y en la descentralización económica. ¿Ahora qué tratamos? Ahora tratamos de cerrar el modelo, llegar al desenlace lógico del modelo.

Ahora mismo, el modelo tiene muchos problemas, Gregorio lo ha explicado muy bien. Para mí es que se ha desarrollado desde la bilateralidad, porque como se ha desarrollado por los Estatutos de Autonomía, no ha tenido un desarrollo armónico.

Hasta la financiación se ha tratado en los Estatutos de Autonomía.
Es verdad que hay reglas contradictorias sobre financiación autonómica en diferentes Estatutos. La bilateralidad ha sido un riesgo, la indefinición de competencias, más. ¿Qué ha provocado tal indefinición de competencias? Pues que el Tribunal Constitucional sea la tercera Cámara de España, estamos sobrecargando al Tribunal Constitucional porque las competencias no están definidas, aumento de la litigiosidad.

Por último, financiación. Cada cuatro o cinco años la tenemos que cambiar.

Todo esto desemboca en que el modelo autonómico, tal y como se ha desarrollado, mantienen un peso fundamental todavía de las decisiones de la Administración General del Estado sobre todo el conjunto.

Ahí no hay lealtad de ida y vuelta. ¿Pueden entender que los pocos impuestos que tienen atribuidos las CCAA, Patrimonio, Impuestos sobre Depósitos Bancarios, en un momento el Gobierno del Estado los suprima sin consultar?

¿Pueden entender que hayamos hecho un sistema de financiación que atribuye el IVA al 50% sin competencia normativa de las CCAA, se sube el IVA y toda esa
subida va a ingresos del Estado y nada de esta subida a las CCAA?

Evidentemente hay errores en el modelo que hay que cerrar. El cierre, es verdad Gregorio, se aproxima a lo que habéis llamado una reforma federal del Estado Autonómico, que es el desenlace lógico.

Competencias claras, modelo estable de financiación y luego, la lealtad. La lealtad federal, llamémosla así, o lealtad institucional.

La Conferencia de Presidentes. Son cinco las reuniones de la Conferencia de Presidentes, no tiene ni el reglamento hecho y lleva 10 años desde que se creó en el 2004, y ya ha llovido mucho desde que se aprobó la Constitución. Esta es la historia.

¿Qué son las Conferencias Sectoriales? Repartir dinero con los criterios del Estado para competencias que tienen las CCAA.

Luego queda el Senado, que es la Cámara de representación territorial, que si no me equivoco dice el 69.1, pero que luego el 2, el 3 y el 4 se olvidan de lo que dice el 1. En el Título VIII hay no menos de cuatro artículos que están ya derogados en la práctica. Por tanto, hay que cerrar el modelo, hay que llegar al desenlace, y el modelo que habéis planteado es importante.

Yo vuelvo al monotema, a que no se pueden hacer reformas, de ninguna manera, que debiliten la democracia, que debiliten la representación, el control democrático. Habrá que reformar las tres Administraciones, una vez que se sabe el modelo territorial que queremos tener, habrá que reformar la Administración General del Estado, que prácticamente sigue siendo la misma después de 35 años y todas las transferencias habidas, habrá que reformar la Administración Autonómica y la local, pero de abajo a arriba, no de arriba a abajo, porque en el Municipio está la democracia.

Quiero recordar que la mayoría, más de la mitad de los concejales, no cobran un euro. Es decir, que cuando hablemos del número de concejales, recordemos que la inmensa mayoría de los concejales no cobran, pero dialogan todos los días con los ciudadanos sobre los problemas de su municipio.

No habrá modelo territorial que aguantemos si no fortalecemos el modelo en el municipalismo. Luego tendremos el modelo de lealtad federal, con una administración general que sepa su función, y habrá que plantearse también las cesiones de soberanía que se están produciendo sin control a órganos supranacionales, pero eso es otra historia.

Al hablar de cerrar y constitucionalizar el modelo, lo que estamos diciendo es que probablemente el desenlace lógico sea una reforma de la Constitución. Nosotros no propiciamos una reforma constitucional ni la propugnamos, salvo que entendemos que para llegar al modelo final tendremos que reformarla. Será la consecuencia, no el objetivo. Porque, además, lo ha dicho Rubio Llorente, sólo una Constitución reformable es legítima democráticamente.

Austria la ha modificado más de 70 veces, Alemania 57 veces, en EEUU se conoce la Constitución por sus enmiendas... Por tanto, no hay miedo a modificar la Constitución. No es el objetivo, pero es el medio para llegar a poner las instituciones al servicio democrático de los ciudadanos. Ése es el objetivo.

La crisis nos convoca a centrar todos nuestros esfuerzos en recuperar la economía, pero también la política, porque tenemos que cumplir las obligaciones financieras, pero también las políticas e institucionales. De eso estamos hablando hoy.

Luchar contra la crisis no es un camino de dirección única y mucho menos si esa dirección nos lleva a una expropiación del control democrático, a debilitar la administración local, a arruinar la descentralización territorial o a transferir decisiones y soberanía a órganos sin control democrático.

Luchar contra la crisis es, sobre todo, seguir haciendo país. Saber que importa el déficit pero importa mucho más el paro. Y saber que lo que de verdad nos debe conmover es el desempleo de millones de españoles y españolas.

Por eso hemos de luchar buscando consensos y utilizando todos los instrumentos a nuestro alcance, pero sabiendo que esa lucha es para mejorar la convivencia, fortaleciendo la democracia y no sacrificando la participación a la eficiencia. Es, como diría Ortega y Gasset, pensar en grande.

La crisis ha roto mucho empleo y muchas ilusiones. Lo que no podemos permitirnos es que rompa también los elementos que fortalecen la convivencia democrática.

Muchas gracias por vuestro trabajo y, querido Ramón Jáuregui, esta aportación servirá para todo lo que tenemos que seguir discutiendo hasta la próxima Conferencia Territorial que tendremos próximamente.

Pido la colaboración de la Fundación Ideas con la Fundación Alfonso Perales porque tendremos mucho que decir en el futuro y porque tendremos que decirlo desde el rigor que es este planteamiento y sin renunciar a nada de lo que puede mejorar la convivencia entre los españoles.